粮食减产影响我国粮食安全的分析与政策建议

栏目:电商 来源:宿迁在线网 时间:2019-09-30

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粮食安全, 关系国家长治久安, 关系国计民生, 是头等大事, 一刻也不能放松。但是, 进入二十一世纪以来, 我国实现了“十二连丰”粮食连续增长的奇迹, 2017年我国粮食生产再获丰收, 成为历史上第二高产年。但是我国进口粮食也连年增加, 造成国内粮食市场供过于求表象, 出现了史无前例的政府粮食超高库存现象。这些成绩使得一些政府官员、学者和平民百姓产生了盲目乐观心理, 认为粮食安全已不成问题, 从而自觉不自觉地减轻了对粮食安全问题的重视程度。


根据国家统计局2018年8月的统计数据, 2018年我国夏粮总播种面积40054万亩, 比2017年下降0.6%;总产量13872万吨, 比2017年下降2.2%;粮食单产346.3公斤/亩, 比2017年下降1.6%, 这是近13年来罕见的“三量齐降”现象。有专家认为, 今年全国夏粮产量虽然略有下降, 但仍属于较好收成, 同时粮食品质明显提高, 农业供给侧结构性改革进一步深化, 为全年粮食丰收及经济平衡稳健运行奠定了坚实的基础。实际上, 这种“三量齐降”并非偶然现象。2016年以来, 课题组对黑龙江、辽宁、吉林、河南、湖南、广西、广东、海南等省区的粮食生产与储备问题进行了广泛调研, 虽然近几年, 我国粮食供给充足, 粮仓爆满, 粮食基本安全, 但随着社会经济的发展, 在我国粮食生产微观层面和粮食安全宏观层面产生了一些问题, 威胁我国未来粮食安全, 应高度重视积极应对。



一、今年我国夏粮减产原因分析


2018年夏粮减产问题的严重性, 不在于粮食减少的数量, 而在于造成减产的原因。课题组最近三年连续在我国粮食主产省区, 如包括河南、湖南、黑龙江、吉林等省, 针对国家粮食安全问题进行重点调研。通过大量实地考察和对有关粮食问题的文件与资料的系统研究, 根据农业生产的周期规律, 我国粮食生产在2017年达到历史上第二高产年后, 预计2018年全国粮食产量下降将成必然趋势。因为一系列因素正在深层次影响我国粮食产业的健康长远发展。


(一) 灾害性天气


冷冻、连续低温、阴雨等不利气候条件所形成的农业自然灾害的确是造成今年夏粮减产的原因之一。我国夏粮主要是小麦, 占夏粮总量的92%以上。2018年强降温造成小麦严重受冻面积在100万亩左右, 部分叶片发黄、叶片皱缩。受灾最严重的是河南省鹤壁市、安阳县、汤阴县等局部地区, 减产幅度约为20-30%。由于大片小麦主产区在临近收获时节遭遇低温和连续阴雨天气, 导致穗芽发生率和霉变粒率显著上升, 大量小麦难以达到收购入库的质量标准。据国家粮食和物资储备局统计, 截至2018年8月15日, 主产区小麦累计收购4105.9万吨, 同比去年减少6139万吨, 其中河南减55.1%, 安徽减45.9%。小麦收购量大降, 主要是受天气灾害导致小麦质量下滑造成的。当前我国很多粮农防灾意识不强, 粮食生产依然靠天吃饭, 听之任之。如果粮食生产遭遇严重自然灾害影响, 势必造成粮食减产, 种粮效益下降。但灾害性天气只是我国粮食减产的浅层次因素。实际上, 以下因素正在更深层面影响着我国粮食生产。


(二) 有效粮田面积与粮食播种面积的减少


粮田, 即真正种粮食的农田是保障我国粮食安全的根基。离开粮田有效面积和实打实的粮田播种面积, 粮食安全就是空谈。根据“十三五”全国计划生育事业发展规划, 2020年, 我国人口将突破14亿, 2033年前后达到峰值15亿人左右。按照年人均480公斤的粮食需求量, 最少需要年产7.2亿吨粮食。我国历史上最高的粮食年产量是2015年6.2亿吨, 即便假设能够维持这一产量水平, 仍然还有1亿吨的缺口, 需要每年从国外进口。所以, 保障我国粮食安全已经成为迫在眉睫的重要任务。如果现有的粮田面积和粮食播种面积再减少, 必定会带来灾难性后果。


1. 城镇化占地增加。


近年来, 各省市区城镇化加速推进, 部分地区无序发展, 向周边大举扩张, 把大片耕地转为建设用地, 导致耕地面积年年减少 。虽然2016年国土资源部印发《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》, 我国耕地面积依然处于净减少状态。2015—2017年, 我国新增建设用地152.91万公顷, 但通过土地整治新增耕地面积只有54.13万公顷。根据《2015年度全国土地变更调查》、《2016中国国土资源公报》和《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》, 我国耕地2015—2017年分别净减少5.95万公顷、4.35万公顷和6.09万公顷。


2017年11月全国耕地保护工作会议的报告中指出, 近五年来, 全国建设占用耕地1560万亩, 同期补充2259万亩, 实现了占补有余。但是城镇化占用了大量好地、熟地, 其中很多是多年种植粮食的良田, 而我国耕地后备资源普遍匮乏, 很多地方不得不将补充地块选择在偏远的山区丘陵地带。新补充的土地很多是条件较差的生荒地、非农用地。有些补充地还不具备种植粮食的条件, 需要经过平整修复和必要的基本建设才能达到基本农田标准。从粮食综合生产力角度评估, 在最初两年, 新垦殖的补充土地粮食单产远低于被占用良田的单产。2亩以上补充地的粮食产量才能大致与1亩良田持平。因此, 五年来, 我国耕地被城镇化连年挤压和蚕食, 有效粮田面积在逐年缩小。


2. 调整种植结构的政策导向变化。


为了提高经济效益, 各地采取多种方式引导农民调整种植结构, 如推广“粮改饲、粮改草、粮改经”, 提倡耕地休闲与轮作, 发展休闲农业、旅游农业等。由于种粮不赚钱, 农民改种瓜菜、药材、果树等等, 原来的粮田, 不再播种粮食。为了获得更多经济收入, 农民非常乐意响应政府号召, 把农田的粮食生产用途改变为休闲、娱乐、旅游等项目。原来种粮的农田不见了, 代之以“亭台楼阁”、“饭店旅馆”、“花草树木”。


2015年11月, 农业部制定了《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》, 提出到2020年调减玉米面积5000万亩以上, 调减的重点是东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区。这些地区将少种玉米, 而改种豆类、饲草、经济林果、青储玉米等适宜种植的植物。与2015年相比, 2017年我国粮食作物播种面积减少了112.3万公顷, 其中玉米播种面积减少267.4万公顷。此外, 稻谷和小麦播种面积也分别减少了4万公顷和15.4万公顷 。


3. 农地撂荒。


2016年, 课题组通过对湖南、河南、安徽、广西、海南、江西等省区的实地调研发现, 经济穷县和外出农民多的大县, 都是粮田撂荒较多的地区。留守劳动力年纪较大, 并且妇女居多, 承受粮食生产强度较低, 偏远、土质差的田土不愿耕种, 种植几亩地的分散小农户弃耕撂荒, 甚至也有种植几百亩的产粮大户, 因怕种粮亏损, 单方面终止转包合同, 被迫撂荒。江西省萍乡市农村2016年几乎有30%的耕地撂荒。据当地农业部门调查, 海南省撂荒2年以上的耕地共18.14万亩, 其中, 儋州4.37万亩, 海口2.35万亩, 文昌2.16万亩, 屯昌1.97万亩, 澄迈1.58万亩, 东方1.48万亩, 昌江1.47万亩。广西产粮大县横县也有近8%的耕地出现撂荒。以种水稻、小麦和玉米为主的地区也面临大面积撂荒现象, 如河南的固始县, 有近7%的耕地撂荒。农户的粮食播种面积减少, 将对后期我国的粮食产量稳定带来影响。


粮田撂荒有两个特点。一是大面积撂荒以季节性撂荒为主。原本可种两季作物水稻和小麦的农田, 冬小麦大面积撂荒, 如安徽省的霍邱县。二是从地形上来看, 旱地比水田、山区坡地比低地平坝撂荒更为严重。


(三) 农业劳动力短缺, 用工成本增加


经过十几年我国农村劳动力向城镇转移, 目前农村出现“70后不愿种田, 80后不会种田, 90后不谈种田”的局面, 2017年7月, 课题组在河南省的两个产粮大县 (固始县、息县) 调查发现, 在110户, 190个主要留在村里种粮的劳动力中, 年龄最大的77岁, 年龄最小的34岁。从年龄构成上看, 其中60岁以上的占27.4%;50—59岁的占42.1%;40—49岁的占24.2%;34—39岁的占6.3%。从性别构成上看, 其中女性占63.7, 男性占36.3%。下田劳动的农民, 大约四分之一是老年男性, 四分之三是妇女。农业劳动力的稀缺凸显在两方面:一是春种、夏收和秋收三个大忙时期, 种粮大户雇工难。二是农业雇工的日工资逐年上升, 平时, 雇长期工, 三年前, 月工资要800—1000元;现在要1500—2500元。雇短期工, 三年前, 每天要50—100元, 现在要100—200元, 一般劳力工资低些, 农机手等技术工工资高些。现在农忙时节雇工, 每人每天要150元以上, 还要管午餐 (有荤有素有饮料或酒) 并给一盒烟。外村路途远的要车接车送。


从全国情况看, 根据全国农产品成本收益资料汇编2012—2017的数据, 自2011年以来, 我国农业劳动力费用不断提高。稻谷、小麦和玉米三大谷物生产每亩所需人工成本分别提高了51%、64.4%和55%。2016年稻谷、小麦和玉米每亩人工成本分别高达495.3元、371.0元和458.1元。雇工每天费用翻了一番, 由2011年日均40元, 提高到81.4元。


(四) 种粮成本上升, 粮农收益逐年减少


自2011年以来, 随着我国农业劳动成本、农业生产资料价格和土地流转费用不断上升, 粮食生产成本的提高快于单位面积产值的增加, 从而导致单位面积的净收益不断下降。由于农民大多数文化素质不高, 对种植新技术接受能力差, 对粮食生产质量关注很少, 仍然延续着依靠增加农药、化肥等生产要素的投入量来增加产量, 导致要素投入结构不合理, 资源浪费严重, 生产成本升高。一些产粮县农户还因汽油等农资价格上涨, 在已有微耕机情况下反而减少机耕作业面积, 不但造成农机闲置, 也将导致人工成本攀高, 粮食生产效益难以保障。课题组根据2018年对河南小麦生产经营情况的调查, 按平均亩产700斤, 不计算粮农本人劳务费和耕地补贴款情况下, 种粮小户每亩净收益100—150元, 种粮大户每亩亏损450—650元。


从全国情况看, 根据全国农产品成本收益资料汇编2012—2017的数据, 2011—2016年我国农民稻谷、小麦和玉米每亩净收益一路下滑。2016年, 只有稻谷略有微利, 每亩净利润141.96元, 净利润比2011年降低了61.8%。小麦和玉米都有不同程度的亏损。其中, 玉米亏损最多, 每亩净利润由2011年的263.09元变为种玉米不赚钱, 反而每亩要亏损近300元。小麦2013年每亩亏损12.8元。2014年、2015年有所好转, 2016年每亩已亏损82.2元。


(五) 农业基础设施维护升级难


我国大部分地区的农业基础设施均建设于20世纪六七十年代, 虽然近年我国大力开展高标准农田建设, 以水田为例, 很多地区依然农田灌排渠年久失修、机耕道路奇缺、水田基础设施差现象严重。特别是农民的机耕道路。第一段——从村里农民家到水田边的道路, 路窄弯多面软, 大中型农业机械很难通过。第二段——田间机耕道, 家庭经营承包责任制实施后, 农民为了增加粮食产量, 通过占用机耕道来扩大粮食种植面积, 目前机耕道越来越狭窄, 大中型农业机械很难下田作业。现行家庭承包责任制以及土地流转制度, 使农民个人集资维护农业基础设施存在较大困难。种粮大户无钱又无力向基础设施投资, 因此, 造成种粮大户基本没有抵御自然灾害的能力, 一旦出现极端气候, 就会造成粮食大量减产甚至绝收的惨痛损失。


近几年, 中央和地方政府不断向水利设施建设投入大量资金, 但真正落实到田间地头的不多。目前, 种粮大户迫切盼望政府帮助维修整治大片灌排渠系统, 修建、拓宽和改善从村头到地头的机耕道。


(六) 基层农业技术力量薄弱


粮食产业要持续发展, 必须靠先进农业科学技术的支撑与推动, 必须靠农业科学技术人才。没有人才, 科技是空谈。基层农业技术队伍是农业技术推广主要的桥梁和传导力量, 特别是县乡两级的农业技术机构, 包括农业技术服务中心、农业技术推广站、种子站、植保站、畜牧兽医站、土肥站等等。当前, 我国县乡两级农业技术推广机构经过调整以后, 农业推广力量减弱。


一是专业化水平低, 开展农业新技术推广普及难。县级农业技术机构农业技术人才奇缺, 难以履行本部门的职能, 乡镇级农业技术部门没有真正懂的农业技术的人员, 无法承担农业新技术推广的重任, 最终导致农业技术推广缺乏基本的队伍保障, 新技术、新品种无法得到有效示范、推广。


二是人员青黄不接, 后继乏人。许多产粮县都撤销了乡一级农业技术推广站, 而整编为乡镇农业综合服务中心, 在中心里只保留1-2名在编的农业技术员和3—4名合同工。在编1—2名农业技术人员, 平常并非专门搞农业技术推广与服务, 而是常常被抽调去搞乡里其他行政工作。


因此, 除了农业部树立的个别典型站以外, 多数乡一级农业技术推广有名无实。例如河南省息县农业种子站17名工作人员中, 只有站长1人是种子技术人员, 而且已临近退休年龄, 中间没有30-50岁的合适人才接班, 面临着后继无人的危机。该县的乡级农业技术机构也有类似情况。


如息县八里岔乡农业综合服务站的9名工作人员中, 只有1名事业编制技术人员。近10年来, 很少有农科院校的大学生愿意来产粮大县农业技术部门工作, 很多新入职的人都是复员军人和其他需要照顾安置的非专业人员, 不懂农业科学技术。基层真正搞农业新技术推广的人少。多年来, 我国农科院校的毕业生留城市的多回农村的少, 改行的多对口的少, 考公务员进企业的多, 搞农牧业生产的少。以上问题导致乡镇一级农业技术推广工作日益弱化。


综合上述几点因素, 如果不创新农业政策, 采取有效措施, 改变当前的粮食产业疲弱趋势, 我国的粮食产量会在2018—2020三年间出现连续下滑。


二、新时代我国粮食安全依然面临挑战


除了上述影响我国粮食生产的现实问题外, 宏观层面影响我国粮食安全的一系列问题依然没有解决。我们必须清醒地认识到, 在举国迈进新时代的重要时刻, 我国粮食安全正面临新的严峻挑战, 亟需妥善应对。


(一) 粮食阶段性和结构性过剩并未完全化解


近几年, 我国粮食总供给量持续超过总需求量, 出现了阶段性和结构性过剩。虽然一系列结构调整政策已付诸实施, 2010—2016年, 我国粮食的总产量和净进口量不断攀升, 而粮食自给率却随之下降。2017年粮食自给率由2010年的90.21%下到82.86%, 已远低于国家粮食中长期规划纲要 (2008—2020) 保障自给率在95%以上的要求。我国这种随着粮食连年增产, 粮食进口量不降反而增加, 而国内粮食消费量基本平稳或增长缓慢的情况, 是一种新的不平衡, 实质属于新的潜在的粮食不安全。粮食连年供大于求的是受国内外价格倒挂影响, 国外进口粮豆挤占国内粮食市场影响所致。这种供求不平衡不仅造成了极大的资源过度消耗与浪费, 给国民经济健康发展带来不利。


(二) 我国粮食产业发展动力严重不足


当前, 虽然我国有2亿多农户从事农业生产, 农业劳动力有近4亿人, 其中, 从事粮食生产的约占80%以上, 但支撑我国粮食产业的大多数农民素质较低且种粮积极性不高。受城镇化、工业化的拉力和农村科教文卫等方面推力的双重影响, 仅剩下年老体弱的农民及儿童留守农村, 农村空巢、农业空心化, “老年农业”难以支撑可持续的粮食生产。


粮食种植的风险性强。无论是自然灾害, 还是市场行情, 农民都无法把握。我国农民的抗风险能力极其微弱。加之近三年, 种粮农民收益一年不如一年。从我国三大谷物近6年的成本利润率变化来看, 其整体均呈下降趋势, 这极大地降低了农民种粮意愿, 尤其是种粮大户, 普遍对种粮预期感到迷茫, 出现了季节性撂荒甚至毁约退地的现象。甚至很多地区农民严重缺乏种粮积极性。他们种粮目的只是为了不放弃土地和自家食用, 根本不是为向市场提供商品粮。目前, 多数农村家庭, 种粮成了副业, 而进城打工成了主业。


(三) 支撑粮食安全的耕地和水资源减少


虽然我国以世界9—10%的耕地和6%的淡水资源, 解决了占全球1/5人口的温饱问题, 本来就短缺的耕地和水资源已经长期被超强度开发利用。近几年, 中央对农业资源的保护极为重视, 下达了一系列文件, 保护耕地和农业用水资源。但是, 随着城镇化的强力推进, 消耗大量土地资源和水资源。为了实现耕地占补平衡, 我国后备耕地已被大面积开发。很多地区因没有后备耕地, 建设占地只能通过异地购买占补平衡指标实现。由于我国农田水利设施老化, 农业用水有效利用率只有40%。随着城市和工业用水量不断加大, 导致农业用水量日趋减少, 再加上工业与城市造成的地表水和地下水的污染加剧, 使得农业灌溉用水的数量减少、质量下降, 分摊到粮食生产的可用水资源更少。加之, 农业基础设施陈旧失修导致水资源浪费严重, 使我国粮食安全的自然资源基础越来越薄弱。据中国水资源模拟模型 (CWSM) 推算, 中国的城镇化率每增加一个百分点, 将导致农业用水量所占比重下降0.47个百分点。


(四) 全社会关注与忧虑粮食质量安全问题


随着我国人民健康意识和维权意识的不断增强, 粮食质量和安全日益成为民生的重要问题。不论是城市居民, 还是农村居民, 都对我国粮食产品的品质要求越来越高, 更加注重无公害、有机、绿色及安全。土地、水资源是粮食安全的源头, 对粮食质量有直接影响。如果土壤被污染, 所产出的粮食就会通过食物威胁人民健康和生命安全。当前依然有很多农民超标准过量施用化肥, 且仅注重氮、磷、钾等主要元素, 而无视了硼、镁、铁、锌、钙等微量元素, 无法做到科学合理地施肥;虽各地区严格管控高毒、高残留农药的生产和出售, 但农民私下喷施高毒农药的现象仍很难消除。


此外, 一些工厂随意违法排放废水, 农村土地被污染, 造成粮食减产甚至绝收。2016年我国制定了耕地质量标准, 从农业生产角度出发, 对耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足农产品持续产出和质量安全的能力进行评价。据2018年5月生态环境部发布的2017中国生态环境状况公报, 2017年我国质量较差 (耕地等级为七至十等) 的耕地还占耕地总面积近1/3。农村面源污染令人担忧, 治理艰巨复杂, 土地和水一旦污染, 整治时间长、难度大、花费巨大。


三、新时代推进我国粮食安全的新导向


经过40年改革开放, 我国已进入决胜全面建成小康社会的关键阶段。新时代要求我国粮食产业不断深化改革、转型升级、攻坚克难。我们应重新审视粮食安全观, 满足人民群众对粮食日益增长的个性化需求。维护国家粮食安全。


(一) 树立新的国家粮食安全观


基于以上我国粮食产业微观层面深层次问题和宏观层面面临的挑战, 新时代应当树立新的粮食安全观念, 即“在质与量两方面同时满足全社会对粮食日益增长的需求的基础上, 改善自然环境, 促进生态良性循环, 使粮食综合生产能力和农业资源转化效率稳步提升”

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